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問題 | 存量產業空間治理難點

不同規劃功能項目價值不同，造成市場對不同城市更新項目類型熱度分化嚴重。隨著深圳對早期“工改工”地產化漏洞打上“政策補丁”之后，現行“工改工”項目普遍遇冷，全市“工改工”計劃實施率不足30%；東莞不得不采用“肥瘦搭配”的機制，從政府層面強力推進“工改工”實施。

過去的土地整備以空地征收為主，項目推進相對簡單；而隨著存量空地的逐步消耗，伴隨著城市產業轉型升級、低端產能逐步淘汰的過程，土地整備主要對象將變成粗放低效的建成區，在此過程中政府需支付大量土地整備資金，政府成本大幅提升，項目推進難度大幅提升。

由于城市更新由政府引導，市場推動，采用市場開發主體與權利人協商的方式確定補償標準，以追求項目實施效率為目標，在城市更新中補償標準更高；土地整備由政府主導，補償更加注重公平和公益，補償標準低于城市更新。補償標準的差異造成土地權利人收益預期差異，往往更加傾向于“城市更新”方式，影響政府重大項目實施。

當前深莞兩地規劃發展較為成熟，基本實現控規層面的全域覆蓋。城市規劃確定了某一片區的主導功能，但城市更新和土地整備往往意味著用地功能的改變。在這一過程中，為了平衡項目經濟賬，往往伴隨著規劃經營性用地的改變和增加、居住功能用地的留用。這樣的功能改變存在兩個問題，一是缺乏整體的空間性引導。由于全部采用密度分區進行統一核算，工改保、商改居、工業上樓等項目并未嚴格落實城市規劃的功能分區，造成不該改變功能的地方發生用地功能改變。二是容易造成城市更新碎片化。如果項目規模足夠大，可形成功能合理分區、產城融合的空間形態，但需要政府強有力地主導推動。如果項目實施規模小，在整備項目內留用居住用地，就可能導致工業與居住功能碎片式混雜，影響城市功能。

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建議 | 打通存量產業空間城

市更新與土地整備政策機制

打通存量產業空間城市更新與土地整備政策機制的基本思路是在新一輪國土空間規劃引導下，創新改造機制，平衡市場預期，統籌存量二次開發利益。

存量產業空間二次開發過程中，權利人的訴求核心是獲得城市更新政策水平的補償收益，政府的訴求核心是收儲產業用地，而通過推進兩種存量開發模式政策機制并軌，保障項目順利實施，可極大降低雙方由于政策標準不一致帶來的“內耗”，釋放城市產業空間。

在現行城市更新機制下，權利人獲得規劃經營性用地，而政府僅能獲得道路、綠地、教育等非經營性用地，產業用地短缺問題難以破解。

而采用土地整備的方式推進，面對現狀建成的廠房，政府則需要在項目前期階段付出大量土地整備成本，對當前政府財政造成較大負擔，同時由于土地整備補償標準較低，極大影響項目推進可實施性。

通過探索土地整備與城市更新融合的新方式，政府主導，引進市場主體，政府整備收儲產業用地，在整個項目過程中政府沒有現金流壓力，且可獲得經營性產業用地，實現政府與業主雙贏，大大提升項目可行性。

為實現城市更新與土地整備的并軌，需要重塑存量產業空間二次開發“政策邊界”，完善以下政策機制：

市場對于不同區位、不同項目獲利預期不同，也造成熱點地區（尤其是城市中心區）城市更新項目爭奪激烈，而產業發展地區（一般在城市外圍區）更新乏力，加劇區域的發展不平衡。

建立以現狀為基礎，“權益容積+增益容積”為核心的城市更新和土地整備利益機制，有助于減少因為規劃和區位差別帶來的增益差異，穩定權利人和市場預期。現狀權益容積由土地產權是否合法、現狀用地功能、建筑使用功能、現狀容積率、所在區域基準地價、距離地鐵站點距離等綜合確定。

在鎖定現狀權益容積的基礎上，若發生“規劃功能調整”的情況，增益部分應當由政府與業主共享，而非業主獨享。政府可通過交易容積、回收產業用地的方式兌現規劃增益部分權益，此部分用地也可用于解決留用地指標的歷史遺留問題。

引進“權益容積”機制，有利于平衡市場存量開發預期。

建立統一的補償標準能夠保障權利人現狀權益兌現的公平性，是消弭城市更新和土地整備政策邊界的關鍵。參考深圳經驗，引進合法用地比例機制，統一制定存量二次開發的土地貢獻、容積計算、貨幣補償、稅費調節等標準。

以國土空間規劃確定的開發強度分區（密度分區）為基礎，通過建立基于地價的城市更新和土地整備對價平臺，可以對不同區位、不同規劃功能項目的價值進行統一計算，折算為統一的規劃容積，變二維的用地管理為三維的容積管理，政府直接對項目容積進行管理，不同項目之間可以進行容積的統籌和交易，將政府管理與市場動力相結合，推動存量開發制度創新。

以國土空間規劃功能單元和容積管理平臺為基礎，鼓勵核心高地價地區的高價值項目與外圍低地價地區項目進行統籌，鼓勵“工改居”、“工改商”項目與土地整備項目統籌，推動不同地區城市更新與土地整備項目的容積流動，實現利益合理分配，增強低熱度地區項目實施可行性，以達到不同存量二次開發方式的價值平衡，實現中心城市地區居住開發和外圍片區產業用地整備的目標。