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塑造公共性：空間營造如何消減城市鄰避效應——基于G市廁所革命三年行動的分析

上傳時間：2023/11/23

1 大都會治理之重：空間疊加與鄰避挑戰

伴隨城市化進程的不斷深化，中國發展出一批超大型城市。這些城市人口眾多，運行系統復雜，公共服務需求巨大且多元，但城市空間規模卻相對有限，公共治理往往充滿張力。以北上廣深四大傳統一線城市為例，其核心區人口密度在2018年就已超過1萬人/平方千米，最高達到近3.5萬人/平方千米。在有限空間實現多種功能，空間稀缺問題尤為突出。在城市居民公共參與意識逐漸加強及圍繞公共空間開發、改造和運營主導權的博弈愈發頻繁的背景下，城市公共空間治理及優化問題就變得更為重要。

公共廁所是典型的城市公共空間。他們既是“有味道”且可能帶來衛生隱患的公共建筑，又是城市生活必須配備且鄰避效應突出的基礎設施。它們的規劃和建設是社會主體間利益分配的焦點，更與社會公平直接相關，是社會平權運動的著力點。在現代都市中，公廁設置雖然可讓城市居民受益，但其負外部性讓部分居民在心理和情感上產生拒斥。這種相對固定的刻板的空間印象與涉及多元主體利益的屬性，導致公廁規劃布局和建設運營中的鄰避威脅不可避免，直接的鄰避沖突也時有發生。

2 如何在超大城市推行“廁所革命”：消減鄰避威脅的空間治理技術

從空間角度看，城市鄰避設施規劃建設實質上是公共資源的空間配置，關系到空間正義。其沖突張力在城市規劃決策階段就存在，會誘發不同利益主體尺度對抗、尺度轉換和尺度重構，甚至促使跨域性鄰避風險生成。同時，作為公眾使用和頻繁接觸的重要空間，公廁具有的“鄰避效應”是潛在的，與公眾認知高度相關。消除公眾疑慮，確保其在認知上接受這些設施，可以避免潛在的鄰避威脅走向實在的鄰避沖突和社會抗爭。

G市在推動城市廁所革命的進程中將“城市公廁”視為公共空間單元之一。城市政府通過調動各種資源，多措并舉開展空間營造，來塑造空間形象、明晰空間與公眾之間的關系。這些通過影響公眾認知來盡可能降低公眾抵觸情緒的空間治理技術，使其從心理和情感上接受設施存在，設施的“鄰避效應”得到最大程度消減。

       首先，G市明確將城市公廁作為治理單位，將其建構為特別的公共空間，圍繞其建立治理架構、理順資源投放機制，規范空間營造標準。一是以市長為組長的廁所革命領導小組聚焦城市公廁開展治理行動，全域推進廁所革命。二是圍繞公共廁所這一空間，“從經費保障、規劃用地、宣傳發動等多個方面齊抓共管，形成廁所革命的工作合力”，驅動政府將各方資源集中投向公共廁所。三是針對公廁建設標準不統一、日常管養不規范等問題，出臺《G市公共廁所建設與管理規范》等政策文件，為公廁空間營造確定參照坐標。通過配置“七小件”，使服務“更人性”；設定“四凈三無兩通一明”標準，提升保潔質量。這些舉措為消減公廁鄰避威脅并推動設施落地創造條件，為G市開展全域型、統一化的廁所革命及塑造人性化的公廁公共空間奠定基礎。

資料來源：https://www.cnr.cn/gd/dishidongtai/20210929/t20210929_525619555.shtml。

       其次，G市在城市公廁的選址和興建過程中采取營造契約空間、以時間換空間、優化集成空間等策略完善公廁布局、補齊數量不足短板，通過“增量利益投入”來降低公眾的抵觸心理。一是在全市臨街的政府機關、企事業單位等財政供養單位推行一樓內設廁所免費對外開放服務，在沿街賓館、酒店、商戶、商場等采取政府倡議、公開遴選、嚴格審核、財政補貼的方式推動社會廁所對公眾開放，在不增加公眾負擔的情況下優化公廁布局、滿足公共需求。二是以“時間換空間”策略創置“臨時”裝配式公廁，開拓公共空間。G市各級政府與社會主體達成建設裝配式公廁的默契，緩解建設用地緊張和公廁布局不合理的矛盾。三是探索“公廁+”設施綜合體建設，在場地寬敞且有較大公眾需求的社區將“環衛公廁+垃圾投放+環衛工具房+廢品回收點+環衛驛站”集中建設，使公共空間功能復合化，將具有鄰避效應的公共設施集合，降低其整體對公眾的影響力。

資料來源：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1745288281822430532&wfr=spider&for=pc。

       最后，在廁所革命進程中，G市政府以公廁空間為中介，吸引公眾關注公共議題、參與空間治理，以形塑都市文明、優化治理結構。一方面，政府將公廁作為都市文明的宣傳陣地，推動生活革命。通過公共空間建設的“無聲”教育，使愛護公廁設施、保護入廁環境、抵制入廁陋習逐漸成為市民的共同選擇，公廁不再是人人回避的議題。另一方面，G市政府經由空間營造優化城市治理結構。政府內部就“將城市公廁視為關涉民生問題的重要公共空間”達成共識。圍繞公廁這一治理單元，不但促使政府內部協作更加緊密，形成“一盤棋”治理結構；而且驅動企業、公眾等主體參與公共空間營造，“政企合作”“政民合作”路徑更加明晰，社會力量的公共責任也得以明確。

資料來源：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1745288281822430532&wfr=spider&for=pc。

在治理環境復雜、沖突張力巨大的背景下，G市從微型公共空間營造入手，在兩年內就完成了《G市廁所革命三年行動計劃（2018—2020年）》任務，使老城市煥發新活力，消減了公共基礎設施鄰避威脅，成為推動城市公共空間規劃建設的治理樣本。

3 從“畫圖”中走出來：將微觀公共空間營造納入整體城市規劃

“必須從理解空間的重構入手來討論治理變革及其走向，才可能實現空間、人與治理的協調”。城市公共基礎設施作為開放的、公共的、可達的社會生活交往場所，其潛在的鄰避威脅的本質上是公眾對設施的作用和影響認知不清晰，從而產生“害怕”“厭惡”的心理。同時，這也體現出公眾對公共治理的復雜性和作為共同體一員的個體責任認知不足，主動參與公共事務、解決公共難題的意愿相對較低，“鄰避心理”逐漸演化為反抗行動。

G市廁所革命帶來的啟示在于，基于著眼源頭、聚焦微觀，通過內部規范設計、合理分布規劃、參與運營互動等營造策略，找到個體需求、公共責任與公共利益在城市基礎公共設施營建中的鏈接點，進而喚醒公眾的公共意識，從而改變認知。這實質上是以空間營造的方式向這類基礎設施注入公共性內涵，將其負面性降到最低，進而打破公眾對這些公共基礎設施的刻板印象，達到消減鄰避效應的功效。

從城市規劃研究角度看，超大型城市的空間分析尺度亟待進一步走向微觀層面。既有研究多從宏觀視角切入，要么關注空間規劃變化、城市空間發展等帶來的治理挑戰，要么探究政府如何通過多元方式改變空間結構和屬性等議題，并試圖為城市變遷和城市治理提供解釋框架。這些研究主要說明影響空間變化中制度性、結構性要素如何作用，尤其強調制度變化帶來的空間調整，在一定程度上失去了對城市治理細節的把握，容易陷入對空間“制圖”式的片面理解。中國的城市公共空間（尤其是社區公共空間）開放性強，圍繞公共空間治理的社會參與在近年來明顯增加。公共空間對公眾生活的影響也趨于日常化和細微化。在這個意義上，新的城市規劃應該更加注重微觀尺度上對公共空間界定的強化，以規劃引導空間生產和運營，增加空間的開放性、社會性和文化內涵，注重以恰當的空間營造策略來提升微觀公共空間的親民程度。基于此，將微觀公共空間營造納入整體城市規劃，不但可以為城市景觀增添色彩，更可以強化公眾生活意識和公共參與精神。

文章來源：城市規劃  撰稿：蔣紅軍  肖棣文

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